边借债边发展,隐性债务仍严峻 贵州地方债难题怎么解

霍林郭勒网 刘 欣2019-11-11 09:09:07
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资料图:航拍贵州省黔东南苗族侗族自治州稻田秋色。/p中新社记者 瞿宏伦 摄

资料图:航拍贵州省黔东南苗族侗族自治州稻田秋色。中新社记者 瞿宏伦 摄

  地方债的贵州样本

  中国新闻周刊记者/贺斌

  10月29日,贵州省完成了新一轮发债工作。据贵州省财政厅发布的公告显示,此次通过上交所发行了规模为39.0795亿元的7年期政府一般债券,和规模为62.8271亿元的30年期政府专项债券。

  至此,2019年贵州已发行共十期政府一般债券,总额超过967亿元,其中新增债务437.7784亿元;共七期政府专项债券,总额超过378亿元,其中新增债务7亿元,全部用于棚户区改造项目,2019年新增专项债务额度已用完。

  贵州省地方金融监督管理局在上交所举办的贵州省债券市场投资者恳谈会上,具有金融背景,上任不足一个月的贵州省副省长谭炯也出现在会议现场。

  副省级官员带队路演并不多见,由此,引起市场和机构人士的关注。分析人士认为,在债券一二级市场遭遇困境和接下来城投企业面临的资金续接压力,或是此次贵州省召开投资者恳谈会的主要原因。

  边借债,边发展

  发债的前一周,贵州省公布了前三季度经济数据。今年前三季度,该省地区生产总值11513.44亿元,比上年同期增长8.7%,高于同期全国增速2.5个百分点,继续位居全国前列。这是贵州GDP增速连续35个季度稳居全国前3位。

  长期保持高位增长的背后,是贵州这些年开启高质量发展,实现经济结构转型的结果,特别是以大数据为引领的电子信息产业,已成为贵州省重点发展的新兴产业之一。

  “贵州经济一直以来较为落后,但它有区位优势,所以这些年基础设施建设力度很大,交通发展了,旅游业就能发展起来。而且这几年大数据也发展得风生水起,这方面的投资也比较大。”中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚向《中国新闻周刊》表示。

  以工业、房地产开发和基础设施建设为代表的固定资产投资,成为拉动贵州省经济增长的主力。2016~2017年,贵州省分别完成固定资产投资13204.00亿元和15288.01亿元,同比分别增长20.6%和20.1%。2018年贵州省固定资产投资同比增长15.8%,其中,基础设施投资占全年固定资产投资总量的41.8%。

  然而,每年动辄上万亿的固定资产投资,对于财力较弱,财政自给率不到40%的贵州而言,无疑是一笔沉重的负担。贵州省财政厅发布的数据显示,2016~2018年该省财政收入分别为8385.79亿元、8339.74亿元和9327.17亿元,以税收收入和非税收入为主的一般公共预算收入,还不到全省财政收入的20%,分别为17.82%、16.29%和19.07%,上级补助收入和债务收入构成了财政收入的主力。

  与此同时,对于长期经济处于落后地位的贵州而言,不但有着强烈的建设和发展需求,还肩负着脱贫攻坚的重要任务,仅靠自身财力显然不足以支撑,因此,近年来,中央也不断加大对贵州的财政支持力度,特别是通过转移支付加以扶持。2019年,中央对贵州的均衡性转移支付补助757.72亿元,比上年增长9.1%;中央财政专项扶贫资金分配贵州104.24亿元,比上年增长22.7%。这部分资金属于无偿补助,贵州省可以统筹用于脱贫攻坚等有关支出。

  即便如此,依然不足以满足贵州巨大的资金需求,通过举债等方式进行融资,对于承担着主要事权与支出责任的地方政府而言,是特定时期下行之有效的发展方式。

  贵州的地方政府债务,主要来源于高铁、高速公路和大数据三方面,随着这些年的持续投入,对经济的拉动作用已见成效,这也是贵州GDP增速连续35个季度稳居全国前3位的重要因素。

  从2013年6月到2015年底,贵州地方政府性债务从4622.58亿元激增到9135.5亿元,3年间增长了97.63%,债务总量居中国第6位,但前5位都是经济发达的沿海地区,经济总量较大,债务率并不高。而贵州地方政府性债务率达207.73%,远远超过中国规定的100%警戒线,成为中国债务率最高的省份。

  被调高的政府债务限额

  目前,尽管贵州的经济实现了一定的发展,但并不足以解决眼下的债务问题。

  在《贵州省2018年全省和省本级预算执行情况与2019年全省和省本级预算草案的报告》中提到,“政府债务已全部置换为政府债券,按规定可通过发行再融资债券予以置换,加上政府债券利息已纳入预算安排,政府债务风险总体可控。”

  在此次贵州发布的总额为39.0795亿元一般政府债务中,15.2803亿元为置换债券,拟用于置换存量政府债务。剩余23.7992亿元为再融资债券,拟用于归还2016年贵州省政府一般债券(十七期)本金。

  此前,有专家表示,置换的方式只能让偿债期限适当延长,新债旧债会在几年后叠加。社会也普遍担心,在置换债到期后,是否会发生二次置换?对此,中国财政科学研究院院长刘尚希曾在媒体中否认了这一可能。但再融资债券的实质,依然是借新还旧,并非自身造血能力,从长远来看,并非财政可持续的方案。

  而对于政府而言,眼前的片刻喘息并不足以解决未来的债务危机。2016年,国务院出台《地方政府性债务风险应急处置预案》,按照政府性债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况,将划分为Ⅰ级(特大)、Ⅱ级(重大)、Ⅲ级(较大)、Ⅳ级(一般)四个等级。

  其中,如果出现省级或全省(区、市)15%以上的市县政府无法偿还地方政府债务本息,或无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任,导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出;或全省(区、市)地方政府债务本金违约金额占同期本地区政府债务应偿本金10%以上,或者利息违约金额占同期应付利息10%以上等情况,将被认定为Ⅰ级(特大)债务风险事件,启动地方政府财政重整计划。

  “一旦发生财政重整,无论对于地方经济还是地方政府信用而言,都是巨大的打击。” 中央财经大学财政税务学院教授,中财-中证鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成表示,目前尽管有些地方债务率较高,但尚未达到应急预案的风险,各地方政府的债务评级也都是AAA级,但是,为了防止出现这一情况,地方政府让债务和资金相匹配,有多少钱办多少事,在合理的限度内举债发展建设项目,同时,对建设项目的规模也要适度的压缩。他认为,就贵州的情况来看,长远来说还需要降低债务依赖程度,将债务率降至警戒线以下,实现财政的可持续发展。