阿鲁科尔沁旗：用“村务契约化管理”构建新时代乡村治理体系

原标题:阿鲁科尔沁旗：用“村务契约化管理”构建新时代乡村治理体系

用“村务契约化管理”构建新时代乡村治理体系——结合党的十九大精神看阿鲁科尔沁旗乡村治理创新

阿鲁科尔沁旗村务契约化管理工作现场会。签约。

“村务契约化管理”的核心要义是民主与法治相结合、权利与义务相结合。将诚信用契约化的制度形式固定下来，依法强制执行。面对面平起平坐的“谈判”、签约，实现的是自由、平等、公正、法治；契约将诚信、友善用法治的形式固定下来，促人遵守；长此以往，以规促德，村民良好的诚信风尚得以形成。

“村务契约化管理”的直接效果将是农村的民主、文明与和谐。

党的十九大报告明确提出：加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。这是中国特色社会主义进入新时代在乡村治理方面的新战略、新要求，同时也是创新乡村治理的准则和总纲。赤峰市阿鲁科尔沁旗多年来推行的“村务契约化管理”，有利于规范村民自治、推动农村法治、促进乡村德治，是符合党的十九大精神的创新之举。

“村务契约化管理”以各项村级事务为管理对象，采用民主签约、依法履约的方式操办村务，将村务管理由人治上升为法治，从法治途径达到预定的工作目标。阿鲁科尔沁旗从2008年开始在全旗推行这种管理办法，经过不断发展完善，现已成为农村牧区主要的管理手段，并得到了社会各界和上级有关部门的广泛认同。2010年，在“全国第一届基层党建创新典型案例”评选中，阿鲁科尔沁旗“村务契约化管理”被评为优秀案例，并在北京人民大会堂参加了颁奖及交流活动。2012年，阿鲁科尔沁旗被评为“全国村务公开、民主管理示范单位”。2013年，阿鲁科尔沁旗被评为“全国法治旗县(区)创建先进单位”。

签约前的协商民主程序，充分体现了村民自治

阿鲁科尔沁旗的“村务契约化管理”有一整套固定的流程，签约前走的是民主议事、民主决策程序，也就是党的十九大报告提到的协商民主程序，众人的事情由众人商量。比如在纯事务领域，总结出了“四三二”工作法，即“四议三提两签”，具体流程如下：党组织提议——“两委”会商议(重大事项报告上级党委、政府审核)——党员大会审议——村民代表会(村民大会)决议——“两委”提出契约文本——党员提出修改意见——村民提出修改意见——村委会与村民或其他组织及个人签约、党组织与党员或其他组织签约(重大事项契约签订后上报备案)。

在选人用人方面，也同样有一套固定的流程，比如对村委会主任的选举，就采取以下的程序：预选产生候选人——候选人做出承诺——村党组织审核——上级党委、政府审定——承诺内容公示——候选人在选举大会上进行竞职创业陈述——签订竞职创业承诺书——村民投票选举——当选后承诺事项按年度分解——村民，村党组织，上级党委、政府监督履行。

从“村务契约化管理”(纯事务领域)操作流程中可以看出，“决议”由村民代表会或村民大会形成，村民有了“决策权”；“契约文本”最后交由村民提出修改意见确定，使“最终审定权”归于村民，保证了村民民主自治的实现。

另外，从村委会主任竞选流程中还可以看出，候选人做出的竞职创业承诺必须符合民意，谁的承诺最能体现民意谁就最有可能当选，这也保证了村民民主自治的实现。

《村民委员会组织法》使村民走上了自治的道路，在农村，村民自治则主要体现在对村级事务的民主管理上。在这方面，各地主要采取“一事一议”的方式进行民主决策，但在实际工作中，往往出现决而难行的尴尬局面，问题的关键是决策的结果缺乏一种有效的落实机制。阿鲁科尔沁旗实行“村务契约化管理”，一纸契约将村委会和村民平等地放在了同一个平台上，将村民参与的村务明明白白地写到纸上，并由第三方监督执行。契约形成的过程是民主议事的过程，是村民自己为自己作主；而落实契约的过程又是依法执行的过程，是法律在为村民作主。这样一来，村民自治就不再是水中月、镜中花，而是落实到了实实在在的村级事务管理中，使村民直接行使民主权利参与村务。

从用法到普法，签约彰显的是法治精神

村务契约签订后，契约即产生法律效力，“村务契约化管理”也进入了法治程序。司法机关开始依据合同法对村务契约的落实情况进行监督，同时，蕴含在各项契约中的各种法律也开始生效，使依法治村得以全面落实。

契约本身虽然不称其为法，但它却是利用法律来运作事务的更高更实用的法治形式，这种形式在我国千百年来为人们所熟知、所运用，具有广泛的根深蒂固的群众基础，“空口无凭，立字为据”“红口白牙不如白纸黑字”“签字画押就是把自己交给了法”已经融入了人们的血脉之中。阿鲁科尔沁旗的“村务契约化管理”就是建立在这样的基础上被广大村民所接受。

阿鲁科尔沁旗的“村务契约化管理”在法治方面主要体现在它的用法、普法功能上。操办村务使用契约，重大村务一旦得到村民代表会(村民大会)讨论通过，便用契约规范处理。通过合同、协议等书面形式，明确村组织与村民之间、村民与村民之间等的权利义务及责任，对双方形成严肃的法律约束，从形式到内容都体现了法治精神。

签订村务契约本身就是在应用合同法，签订契约的过程中，每签一个契约又要涉及一部或几部法律。村委会和村民为了把契约签好，使契约内容合法合规，必然要去了解有关法律。这样，村务实行契约化管理的过程同时也就成了落实国家法律和提高村民法律意识的过程。阿鲁科尔沁旗实行“村务契约化管理”以来，农牧民的法律意识出现了“井喷式”增长，当地的农牧民就有这种说法：学法三天不如签约一次。

村务契约的背后是法律的约束，司法机关的介入，无形中又增加了一个强有力的村务监督管理者，落实村务也就更有了把握。另外，村委会和村民签约后，裁判主体转移到了司法机关，更容易实现农村社会公平正义。

阿鲁科尔沁旗在没有实行“村务契约化管理”之前，村委会在村民面前实际上扮演着两种角色——既是运动员又是裁判员，村民往往有理说不出。实行“村务契约化管理”后，裁判主体由村委会转移到了司法机关，村委会和村民同样都只是运动员的角色，这样就使村民的民主权利更容易实现。

再往上说，相对于乡镇政府，村委会又只是一个运动员的角色，乡镇政府既是运动员又是裁判员。实行“村务契约化管理”后，乡镇政府裁判员的角色也被拿到了司法机关，村委会和乡镇政府实现了平等对话签约，村委会的意愿也得到了充分的表达。

基本道德融入契约，以规促德久久为功

“村务契约化管理”的核心要义是民主与法治相结合、权利与义务相结合。在阿鲁科尔沁旗每一份村务契约中我们看到，没有不承担义务的权利，也没有不享有权利的义务，权利和义务是相生相伴、比肩对等的关系，这就从基本的道德层面告诉村民，有所舍(义务)才能有所得(权利)，舍的越多得的也越多。如此这般，长久下去，就会在村民的头脑中逐渐树立正确的舍得观，也是一种道德观。

再从签约过程看，甲乙双方平起平坐，都在争取自身利益最大化，“谈判”的结果，双方自然是“利己不损人”。实行“村务契约化管理”，保护了正当的自利(利己不损人)，约束了不当的自私(利己损人)，从而将利己控制在了一个合理的道德范围之内。

阿鲁科尔沁旗林林总总的村务契约中，有一部分是直接与村民道德有关的，比如邻里纠纷类、赡养老人类、村风村貌类。将这些方面村民应遵守的社会公德与家庭美德等写进契约，依法履约，促进村民良好道德习惯的养成。

党的十九大报告提出：加强思想道德建设，推进诚信建设制度化。“村务契约化管理”便是将诚信用契约化的制度形式固定下来，依法强制执行。长此以往，以规促德，村民良好的诚信风尚得以形成。党的十九大报告还提出：培育和践行社会主义核心价值观。社会主义核心价值观倡导的理念在“村务契约化管理”中都程度不同地表现出来。面对面平起平坐地“谈判”、签约，实现的是自由、平等、公正、法治；契约将诚信、友善用法治的形式固定下来，促人遵守；“村务契约化管理”的直接效果将是农村的民主、文明与和谐。

党的十九大报告将创新列为五大发展理念中的第一个，并强调创新是引领发展的第一动力。阿鲁科尔沁旗的“村务契约化管理”属于制度创新的范畴，在实施过程中显示出强大的优势和生命力，具体表现在：一是可操作性强，一份契约只针对一件事，当事人权利具体，责任具体，易于操作。二是应用范围广，契约这个筐，啥事都能装。大到村级重大事务，小至邻里纠纷、赡养老人、环境卫生等，都可以纳入村务契约化的管理范围。三是执行有力，“村务契约化管理”将以人治村转变为依法治村，强化了执行力，提高了工作效率，是在法治的框架内创新乡村治理的成功实践。

综上所述，阿鲁科尔沁旗推行的“村务契约化管理”将村民自治、农村法治和乡村德治有机结合、融为一体，用规范化、程序化、法治化的形式完善定型，实现了以法治思维创新乡村治理制度的现代化。（《赤峰日报》记者 陈明）